土地法修订先行 农地“市场价补偿”跨栏

农村集体土地征收补偿条例要出台，涉及到一个绕不过去的关口，那就是作为它的上位法的现行《土地管理法》需要修改。

“改革征地制度，一涉及到农村集体土地和国有土地同权的问题，二要提高农民土地增值收益中的分配比例。这都和现行的土地管理法有冲突。”中国社科院城市所专家杨重光表示。

集中修订第47条

据知情人士介绍，已上报国务院的《土地管理法》修订草案，修订主要集中在第47条有关“农村集体土地征收”的内容。

十七届三中全会提出，要“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

这意味着集体土地可以不经过转为国有土地就可以入市交易。而这与现行土地管理法相冲突。后者规定，除了兴办乡镇企业等外，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”

为此，杨重光认为，土地法中关于集体土地入市程序的规定需要作相应的修订，“但是目前各方在这一点上的意见仍不统一，争议很大。”

另一个重要方面是，为贯彻十八大报告提出的“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，这意味着现行土地管理法中按照土地种植物收益进行补偿的标准需要修改。

在按种植物收益补偿的制度安排下，目前全国各地的土地补偿标准不一，农民从卖地受益中获得比重也不一样。北京圣运律师事务所长期做土地拆迁的律师王优银分析，一般情况下，村集体和农民个人所得加起来，从土地拍卖价格中获得受益比重不会超过20%，至于农民实际受益比例则更低。

“土地管理法的规定是让农民吃了亏的。土地的种植收益很低，即使你给他补偿30倍，对解决农民生活困难来说仍然是杯水车薪。”中国社会科学院农业所专家李国祥认为，“最好的办法是直接按照市场化的办法，土地卖了多少钱，除了给国家交税外，其余的大部分给农民。”

民间多位专家和律师也就集体土地征收补偿条例提交建议，认为农村集体土地拍卖所得，应该30%归村集体所有，70%归被征收人所有。

多方平衡

但是，要依照上述呼声修改土地管理法，也面临相当大的困难。地方政府最大的顾虑是，目前地方财政严重依赖土地收益，如果把土地受益大部分划归了农民，地方财政会不会断血？

土地法修订先行 农地“市场价补偿”跨栏

这一顾虑还与目前正在进行的营业税改增值税的改革相叠加。现在营业税都归地方财政，而改为增值税后，则75％归中央，25％归地方。尽管目前各地试点改革过程中，原则上地方减少的财政收入仍然暂时留给地方，但是一旦全国推广，地方收入的减少将难以避免。这种形势下，如果征地改革再从地方财政的口袋里拿走土地收益这一块，则地方政府如何开辟新财源是一个不易化解的难题。

多方博弈和权衡之下，《土地管理法》的修订进行了一些策略性的调整。

“实际上，2009年《土地管理法》修改的初步方案中，包含了诸如土地使用权到期处置、宅基地权利、土地交易等诸多敏感问题”，上述接近国土部的知情人士介绍称，但由于涉及利益群体太多，改革成本较大，修法工作困难重重。

为了尽快完成本届政府承诺的任期内出台征地制度相关法规，据上述参与《条例》修法的专家介绍，《土地管理法》的修改范围大幅缩减，诸如城镇住宅70年使用权到期后如何续期等敏感问题暂被回避，而只重点围绕征地制度改革和完善。

不久前，国务院办公厅致函全国人大常委会办公厅，转报农业部关于落实全国人大常委会农村土地承包法执法检查报告及审议意见的报告，也证实了上述说法。报告表示，根据《土地管理法》修订工作领导小组和工作小组前期调研了解的情况，明确了“突出重点、先急后缓、分步修改”的工作思路，本次土地管理法的修订将集中于改革和完善集体土地征收补偿安置制度。

(21世纪经济报道)