户籍改革先绕开大城市 地级市户口首次开放

重庆市江津区双福工业园区，村民手中的居民户口簿

小李在浙江绍兴市打工超过10年了，但户口一直还在河南老家。不过，对于想落户在当地的小李来说，近日一则“好消息”让他兴奋不已。“如果这个消息是真的，且我的条件符合标准，今年我就能申请落户。”2月29日，小李对《国际金融报》记者说。

他口中的“好消息”是2月23日，国务院办公厅发布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（简称《通知》）。《通知》要求，各地区、各有关部门认真贯彻国家有关推进城镇化和户籍管理制度改革的决策部署，积极稳妥推进户籍管理制度改革。《通知》中，最大的亮点是，在户籍迁徙实行的分类政策中，地级市落户首次得到放开。

“中国目前的区域发展并不平衡。这不仅是因为经济发展的不均所引起的，也与民生政策有一定关联。”昨日，区域专家徐长乐对《国际金融报》记者表示，“而户籍制度最新的改革就能解决该问题。因为，其将在一定程度上缓解人口和资源过度集中于大城市的问题，促进中小型城市的发展和人民生活质量的提高。同时，此举还将推动不少城市产业的优化布局、承接转移等。”

地级市户口首次开放

中国的户籍管理制度最早要追溯到1958年，并由此产生了“常住”、“暂住”、“迁出”等一系列大家现在耳熟能详的户籍概念。但改革开放以来，两亿多人开始在注册地之外的城市学习或工作，同时随着中国经济的不断发展及各城市、各区域经济发展的不均，这些注册地之外的居民在就业、福利乃至购车和购房中都或多或少地被“区别对待”。

这些情况，都让近年来户籍制度改革的声音愈发“响亮”。不过，从历史脉络看，早在2001年，《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》就提出了县级市户口迁徙标准，但当时的范围还相对较小，并不能从根本上解决相关问题。随后在去年全国两会前夕，国务院总理温家宝又明确表示，“正在出台文件积极稳妥地推进户籍制度改革。”

终于在今年2月23日，有关户籍制度改革的《通知》出现在公众视线中。与2001年的“版本”有所区别的是，《通知》在县级市之外，又加上了“设区的市”开放户籍迁徙。

事实上，在专家看来，中国户籍制度也不得不进行改革，因为现有的制度或已在阻碍中国经济的发展。

中信建投证券研究部策略分析师、副总裁郑联盛日前撰文表示，按照生产要素的流动规律，要素总要从收益低的部门流向收益高的部门，劳动力也总是从效率较低的农业和农村部门向城市和工业部门迁徙，这是中国人口红利的重要体现。

“但中国城乡劳动力收益存在很大差距，这种差距使越来越多的劳动力离开农村。”郑联盛称，可户籍制度及其附加制度的存在却阻碍了这种符合市场规律的要素流动，“特别是，近期户籍歧视、差别对待、城市生活成本提升与公共服务的缺失使得城市中的大部分农村劳动力很难实现从农民向市民的真正转变，中国逐步出现了‘刘易斯拐点’，对城市化和工业化造成了巨大的要素约束”。

进一步保障农民利益

在徐长乐看来，“地级市首次开放户籍”的另一个意义在于，“体现了对农民权利的平等，可使农民享受到和城里人一样的福利政策”。由此，还将解决部分“社会的不稳定因素”。

徐长乐举例称，“每年春节前后，都会出现农民工的‘返乡潮’、‘外出务工潮’等，这加重了社会乃至个人的生活、精神和国家层面的运输成本。”

“但把农民工固定在相关的县级市和地级市，不仅可以减小农民工的出行成本等，还能缓解铁道部等国家部门的压力。”徐长乐分析，“同时，农民工留在城市还能吸纳家庭成员‘进城’，将人口的单向流动转变为双向流动，增加社会稳定。”

获益的不仅是农民工群体。专家认为，随着城市人口的快速集中，地级市等在可承受的资源和资金范围内，将会打造更好的城市基础设施，创造更多的就业良机，医疗卫生等公共设施条件都将得到提升。对于中西部地区而言，随着城市人口的增加，在享受“人口红利”的同时，也有利于弥补与东部地区的差异。

事实上，在《通知》中，大多数篇幅也都集中为农民工的权益做保障。比如，农民的宅基地使用权和土地承包经营权就要受法律保护，以及对农村人口已落户城镇的，要保证其享有与当地城镇居民同等的权益等。

户籍改革仍需推进

与此同时，同预料的一样，《通知》并未放松对直辖市、副省级市和其他大城市的户籍“闸口”。在“设区的市”的定义中，也用括号明确标注“不含直辖市、副省级市和其他大城市”。《通知》同时称，“继续合理控制直辖市、副省级市和其他大城市人口规模，进一步完善并落实好现行城市落户政策。”

有专家认为，反向思考，这实际上也“提醒”了中国户籍制度下一步的改革方向——直辖市、副省级市和其他大城市，但就目前而言，想要在这些城市“破冰”并不容易。以本世纪初为例，当时相关部门曾在石家庄和郑州等城市试点过相关的户籍制度改革，但“由于城市承载能力达不到，几年内相继被叫停”。

《人民日报》海外版日前则援引北京大学社会学系教授陆杰华的话称，就现状而言，中国的资源仍过度集中在北京、上海、广州等几个大城市，中小城市的投入明显不足，“如不能解决投资取向的问题，人口过度向大城市集中的状况并不能得到改善，户籍所附带的社会福利属性也无法根除”。

不过，在大城市进行户籍制度改革的试点工作并未完全取消。2010年7月12日，重庆通过了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》及《重庆市户籍制度改革配套方案》，并于8月15日正式施行。从目前的成绩看，重庆的“试点”已经取得了一定的成绩——截至2011年底的数据显示，重庆实现“农转城”人数逾310万人，全市户籍人口城镇化率提高8.6个百分点，达到37.8%。