深圳土地整备破题 引导产业结构调整

中国房地产报记者 刘晓云 深圳报道

到2020年，深圳市可建设用地只剩下58平方公里，这一数字像条绳索拉拽住深圳前行的车轮。而全国第一家土地整备局——深圳市土地整备局就在这一背景下诞生。

2012年10月29日，在深圳市规划和国土资源委员会（以下简称“深圳市规土委”）下属单位征地拆迁办基础上设立的深圳市土地整备局挂牌成立，它承担着统筹协调、指导深圳市土地整备、征（收）地和房屋征收等多项工作职能。

“这是深圳拓宽发展空间、实现土地集约利用的一条重要途径，是推动城市发展转型的重大决策。”深圳市规土委主任王幼鹏如是解释土地整备局成立的原因。

根据计划，深圳市在“十二五”期间，将力争通过土地整备释放150平方公里(即1.5万公顷)可建设用地。在继2011年超额完成首个年度土地整备计划之后，深圳市今年则计划通过土地整备实现2183公顷可建设用地入库。

深圳未来因土地整备局的成立而在土地资源上可期的收获，让同样扼颈于土地紧缺难题的其他地方看到了新的希望。

267亿投放土地整备

新成立的深圳市土地整备局为副局级建制，为深圳市规划和国土资源委员会的下属机构。该部门将承担深圳土地整备、房屋征收拆迁、土地投融资、重大项目建设用地预选址等工作，以及对零散用地进行整合，并进行土地清理及土地前期开发等。

同时，该机构还负责相关政策、标准与规范的制定与协调，组织编制土地储备专项规划和土地整备年度计划，统筹全市房屋征收、土地收回以及补偿安置房建设年度计划，统筹协调土地资产的经营管理(含土地投融资)等。

而深圳此番专为土地整备设局的大举动可是有因可探。

资料显示，到2020年，深圳市新增可建设用地仅58平方公里，且用地分布零散、历史遗留问题复杂。土地资源的紧缺，已成为制约深圳可持续发展的最大瓶颈。

而土地整备局的成立恰可突破这一发展瓶颈。王幼鹏表示，深圳就是要综合运用整备手段盘活存量用地，激发用地潜能，提升土地利用效率，从而有效保障重大项目落地。

据了解，从去年7月份开始，深圳市就开始了土地整备工作，当年更超额完成了释放建设用地4528.39公顷的首个年度土地整备计划。今年，深圳则期望再接再厉，经土地整备再将2183公顷用地入库。

据记者了解，深圳市今年为土地整备项目安排了高达266.95亿元的年度资金。其中，14个土地整备项目，安排年度资金204.25亿元；房屋征收项目73个，安排年度资金39.88亿元；建设用地清退项目8个，安排年度资金12.82亿元。同时，今年还计划安排拆迁安置项目4个，分别是龙岗区拆迁安置项目、光明新区拆迁安置项目、坪山新区拆迁安置项目和大鹏新区拆迁安置项目，总套数为20017套，安排年度资金为10亿元。

引导产业结构调整

“土地整备是深圳新一轮土地管理制度改革的一项重要内容，对于深圳转变发展模式、提升城市发展质量具有重大意义。”王幼鹏指出，土地整备可进一步拓展深圳市土地利用空间、优化产业结构和布局、促进城市规划实施、加快推进特区一体化。而成立专门的土地整备机构即是推动这一工作的重要举措。

实际上，深圳市规土部门一直在探索土地管理的“深圳模式”，“土地价值最大化是深圳土地开发的最终目标，住宅土地开发在深圳这样一个相当商业化、追求国际化的大都市中最终不会成为主体。”深圳都会研究院院长高海燕认为，这要求人们改变传统城市房地产开发和土地营运的观念，通过政府规划来对整个城市进行产业结构调整，进而引导房地产的开发结构。

今年的土地整备计划明显有着引导深圳产业结构调整的趋势，重点就是加大战略新兴产业用地的整备，从而促进产业转型升级。

据悉，深圳今年将重点推进光明、坪山、前海、后海中心区、龙华新城、航空新城、西部沿江新城、河套等城市重要节点地区的规划建设工作，开展大空港地区规划策略研究，打造新的区域发展极。而这些区域，多规划为科技、生物、互联网、文化创意等新兴产业区域。

因此，有业内人士分析认为，“政府的意图非常清晰，通过加大战略新兴产业用地的整备，来推进旧工业区收购，从而促进产业转型升级。”

各地可酌情借鉴

深圳于土地管理与城市发展间的两难，亦是各地发展前行中已经遇到或将遇到的难题。

“在经济社会发展转型过程中，城市面临着土地空间不足与存量土地低效利用同时并存、土地利用方式落后与调控手段匮乏相互制约等方面的问题，这种现象在国内各城市比较普遍，也是未来其他地区发展都将面对和破解的突出问题。”东莞房地产业协会会长陈骏良认为，深圳土地管理制度的改革对其他城市都有着重要的借鉴意义。

目前随着土地及各类资源日益稀缺，土地增值收益巨大，土地利益关系纷繁复杂。土地整备涉及城市规划、土地招拍挂以及土地整备规划计划、征地拆迁、土地一级开发、储备土地管理、土地投融资等多个环节，面临内部协调与外部合作层次多、效率低、利益多方交缠的复杂局面，而这些问题是国内其他城市也普遍存在并急需解决的。

“目前，相当一部分重大经济问题、社会问题都直接或间接与土地管理制度改革有关，土地改革已不可避免。”陈骏良说。

深圳一位城市研究人士建议，以深圳土地整备局为例，其他城市可酌情参考建立权威的组织协调机制以及统一的土地整备具体实施机构，构建土地投融资平台，充分利用市场化手段筹措资金，以保障城市规划的有效实施，适应并促进城市产业的发展，同时也确保土地收益的最大化。