农地补偿标准三年一调 征地补偿挂钩物价

本报记者 张凤玲 北京报道

征地补偿标准挂钩物价和补偿标准3年调整一次被写进《农村集体所有土地征收补偿安置条例》（以下简称《征收条例》）。

11月8日，改革征地制度首次写进党代会报告，这预示着党和国家将更加注重保护农民地权和土地财产权益，即农民将会分享到土地资本化后的升值收益。

11月14日，本报记者从国土资源部（以下简称“国土部”）获悉，征地补偿标准挂钩物价和补偿标准3年一调整被写进制订中的《征收条例》，《征收条例》的修法机构除国务院各部门（国务院法制办、国土部等部门）、全国人大法工委外，也加入了中共中央办公厅法制局（以下简称“中办法制局”）。

“全国人大和党的法制机构参与国务院行政法规修订，体现了中央改革征地制度的决心。”业内人士表示。

征地补偿挂钩物价

《征收条例》制订中主要面临的两大难题，一是农民如何分享土地增值收益，二是农村集体土地征收中的公共利益难以界定。

征地补偿标准挂钩物价和补偿标准3年调整一次被写进了《征收条例》，为解决农民分享土地增值收益问题，注入了“新的信号”。

按照过去的征地补偿标准，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍；征用耕地的安置补助费，是该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍；每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。

全国政协委员、清华大学人文社会科学学院责任教授蔡继明向本报记者分析：“目前被征用土地收益的分配格局大致是，地方政府占20%~30%，企业占40%~50%，村级组织占25%~30%，农民仅占5%~10%。”

农民分享土地的少部分利益，无疑加重了社会矛盾。中国农业大学土地管理系教授朱道林表示：“过去的征地标准是以被征收土地的原用途给予补偿，使需要安置的农民保持原有的生活水平为标准，并非基于土地市场价值和土地未来的使用用途来确定标准，无法使农民和村集体分享土地的增值收益。”

“随着时间推移，物价和CPI不断上涨，现有补偿标准也将过时，如不及时调整，将很难满足农民将来的生活需要。”朱道林说。

在此背景下，《征收条例》将建立征地补偿标准动态调整机制，即征地补偿与物价挂钩，“这无疑进步了一大截，是提高农民补偿标准的重要一环。”朱道林说。

而在《征收条例》中对征地补偿标准调整年限也发生了变化，对于征地补偿标准每3年调整一次。“这主要体现了市场原则，因为2009年房地产市场热闹，并不代表2012年房地产市场热闹，所以根据具体市场行情来制定补偿标准，这对于法治背后的市场逻辑是很大的进步。”北京京鼎律师事务所律师杜兆勇向记者表示。

农地确权的最后“冲刺”

《征收条例》制订中的另一个拦路虎是农村集体土地征收中关于公共利益难以界定的问题。

国土部法律中心副主任佟绍伟向本报记者表示：“公共利益鉴定不仅是大陆法系的难题，更是英美法系修法的难题。”

佟绍伟向记者列举了一个例子：美国旧金山市要建一个卡丁车赛场，征收农地时因为征地性质造成征地双方矛盾长达13年，但这个赛场由于经济效益良好，按照美国税制原则，将其总收入的80%都交予了政府，最后美国联邦法院认为卡丁车赛场用地属于公益性质。

“所以公共利益界定标准是参考项目本身性质还是项目结果，理论上难以判断。”朱道林向本报记者表示，以公路、铁路、水利为主的基础设施建设项目不能因为其盈利能力差就否定其公益性。

朱道林认为，要解决这个问题必须从根本上放开农村集体土地使用制度，即农地入市，而这成为目前《征收条例》修法最大的难点。

本报记者获悉，这方面的博弈主要来自于国土部（支持农地入市），即欧美的“大农制”观点，和中央农村工作领导小组（以下简称“中农办”）（对农地入市持保留态度），即中韩的“小农制”观点。

两者观点分歧具体如下：国土部的观点是农村集体建设用地入市，必将大大缓解目前土地供应紧张的局面，而地价抬高房价的问题也将迎刃而解，比如北京目前的城市建设用地仅占20%。而农村集体土地却占到80%。中农办的观点却认为农地入市隐藏着很大隐患，他们的理论依据是美国1862年实现“农地入市”，《宅地法》让部分农民永久失地，沦落为城市贫民，成为美国工业城市化的硬伤，印度更是经典案例。

目前，国土部为农地入市做了大量的基础性工作，农地确权就是农地入市的一项重要基础性工作。如今，国土部地籍管理司正在积极与各地方国土资源局沟通集体土地确权登记发证工作，很多地方国土资源局正连夜加班加点为农地确权做最后的“冲刺”。

由于《征收条例》修法时间越来越紧，今年9月，经过最高层制度设计者委托，中办法制局开始参与制订《征收条例》，平衡部委间的观点博弈，深入探讨“大农制”和“小农制”各自的积极部分，从而更好地保护农民权益，规避土地改革风险性。据悉，《征收条例》将于2012年年底左右公开征求意见。