新一轮都市圈崛起 除一线城市外落户限制全面放开

　　都市圈经济正越来越受到关注。随着城市发展，中心大城市与周边地区的联系日趋紧密，并形成了大都市圈，进而引领带动区域经济的发展。

　　为加快培育发展现代化都市圈，21日，国家发改委发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（下称《意见》），提出到2022年，中国都市圈同城化取得明显进展，到2035年，现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈，并要求放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制。

　　加快培育现代化都市圈

　　什么是都市圈？《意见》指出，城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

　　华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚告诉第一财经记者，都市圈与城市群有所不同。在一个大的城市群里，中心城市往往不止一个，而是有两到三个，而都市圈则是由一个中心龙头城市引领周边地区发展，产业之间存在很强的互补性。

　　胡刚说，现在中心大城市的发展比较快，辐射范围早已经超过了自身的行政边界，在行政区划调整比较发杂的情况下，通过打造都市圈，可以突破行政区划壁垒，在不改变行政区划的前提下，把周边地区也纳入到中心城市一起发展，包括交通、公共服务设施等统筹考虑，相当于中心大城市的延伸和扩大，让中心城市和周边地区实现共赢。

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　　近年来各地都在加快打造都市圈。例如，在长三角一体化加速推进时，上海大都市圈空间协同规划的编制工作也将启动。根据第一财经1月16日报道，上海已经就《上海大都市圈空间协同规划编制工作方案（征求意见稿）》，征求苏浙两省的修改完善意见。同时，上海还商请共同成立上海大都市圈空间协同规划编制领导小组，以组织协调上海大都市圈空间协同规划的编制、审查和实施，并参与编制过程中重大事项的指导和决策。

　　南京市政府本月初印发了南京都市圈党政领导联席会议审议通过的《南京都市圈一体化高质量发展行动计划》，提出到2020年，将基本建成一体化程度较高、具有较强影响力和竞争力的国家级现代化都市圈。

　　江苏省社科院研究员田伯平对第一财经分析，南京作为江苏的最大城市、华东地区的特大城市，在资源、人才、创新等方面应该更多地发挥中心城市的引领带动作用，尤其是要发挥出南京高校众多、科教实力雄厚的优势。

　　安徽省今年的政府工作报告也提出，今年将统筹推进区域联动发展。推动合肥都市圈更高质量一体化发展，加快建设合淮产业走廊、合六经济走廊。

　　大都市圈也叫大都市区。今年的河南省政府工作报告提出，要支持郑州建设国家中心城市，加快郑州大都市区建设，带动开封、许昌、新乡、焦作等周边城市融合发展。

　　吉林省日前也公布《长春经济圈规划》，覆盖省内35个县市区，整体规划产业布局。浙江提出全省要形成以杭州、宁波、温州、金义四大都市区核心区为中心带动，以四大都市经济圈为辐射拓展的“四核、四带、四圈”网络型城市群空间格局。

　　清华大学中国新型城镇化研究院的数据显示，目前全国37个主要都市圈的人口规模约占总人口的58%，经济规模约占经济总量的77%。但是都市圈发展不均衡，上海、杭州、南京等都市圈发育程度高，发展动力强劲；西部地区的都市圈范围普遍较小，发育程度低，发展动力较弱。

　　对此，《意见》提出，到2022年，都市圈同城化取得明显进展，基础设施一体化程度大幅提高，阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除，成本分担和利益共享机制更加完善，梯次形成若干空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈。到2035年，现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈。

　　除个别超大城市外将放开户籍限制

　　打造都市圈，加快区域内的一体化，就必须要加快建设统一开放市场。以打破地域分割和行业垄断、清除市场壁垒为重点，加快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。

　　这其中，加快人力资源市场一体化十分关键。《意见》提出，要放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认，加快消除城乡区域间户籍壁垒，统筹推进本地人口和外来人口市民化，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。推动人力资源信息共享、公共就业服务平台共建。

　　超大城市，即城区人口超过1000万的城市。目前，我国仅有北上广深四个一线城市城区人口超过1000万大关。也就是说除了这四个一线城市之外，其他大城市的落户限制都要放开放宽。

　　广东体改研究会副会长彭澎对第一财经分析，京沪等一线城市作为超大城市，人口规模太大，确实需要控制；但对二线城市来说，仍然还有很大的发展空间，杭州、南京、武汉、成都、郑州、长沙等强二线城市，近几年无论是经济发展还是人口集聚都十分迅速，收入与一线城市的差距越来越小，居住条件好，生活压力没那么大。这些城市发展起来后，可有效减轻一线城市的压力；另一方面又可以起到区域龙头带动作用，带动更多中小城市、区域经济的发展。

　　实际上，现在即便是这四个一线城市中，也有所差别，京沪这两个超一线城市人口已经超过2000万。为了从病根上破解“大城市病”，京沪相继提出了人口目标和产业疏解政策。相比之下，广深两座一线城市的总人口都低于1500万，无论是产业还是人口，都还有较大的发展空间。相对来说，广深的落户门槛都比较低且户籍政策还在进一步放松。

　　例如，今年1月，广州市发改委联合广州市人社局、市来穗人员局及市公安局共同发布了广州市新一轮迁入户政策体系。其中，本科以上，不超过40岁即可落户；深圳继去年6月实现大学毕业生引进“秒批”后，今年2月28日将正式实施在职人才引进和落户深圳“秒批”，主要包括高层次人才、学历类人才、技能类人才、留学回国人员和博士后4类。

　　推动产业分工协作

　　在都市圈的发展中，产业如何分工、互补是重要一环。《意见》提出，要以推动都市圈内各城市间专业化分工协作为导向，推动中心城市产业高端化发展，夯实中小城市制造业基础，促进城市功能互补、产业错位布局和特色化发展。

　　其中，要促进城市功能互补，增强中心城市核心竞争力和辐射带动能力，推动超大特大城市非核心功能向周边城市（镇）疏解，推动中小城市依托多层次基础设施网络增强吸纳中心城市产业转移承接能力，构建大中小城市和小城镇特色鲜明、优势互补的发展格局。

　　在非核心功能向周边疏解后，推动中心城市产业高端化发展。加快推动中心城市集聚创新要素、提升经济密度、增强高端服务功能。通过关键共性技术攻关、公共创新平台建设等方式，加快制造业转型升级，重塑产业竞争新优势。以科技研发、工业设计、金融服务、文化创意、商务会展等为重点发展生产性服务业，推动服务业与制造业深度融合，形成以现代服务经济为主的产业结构。

　　而对周边的中小城市来说，要充分利用中小城市土地、人力等综合成本低的优势，优化营商环境，积极承接中心城市产业转移，推动制造业规模化、特色化、集群化发展，形成以先进制造为主的产业结构。

　　以广深为例，目前这两座一线城市都在严格开发规模、强度、边界管控，有序向周边城市疏解非核心功能。

　　胡刚分析，广深这两座一线城市要疏解的非核心功能，主要是工业制造业。随着土地等各种成本的上升，广深中心城区主要应当发展高端服务，如科技创新、金融等产业，制造业则要向珠三角其他城市有序转移。比如，目前华为终端放在了东莞，富士康也选择在广州外围的增城落户。

　　在上海大都市圈，上海作为龙头城市，与周边城市之间的产业存在很强的互补性，上海拥有高度发达的现代服务业，而周边地区的制造业十分发达。目前，研发、设计、营销环节在上海，而制造生产环节在周边城市，已经成为普遍现象。

　　胡刚说，中心大都市通过往高端服务业、高端产业发展，比较成熟的制造业则往外拓展，放到周边地区，并形成合理分工、互补的产业链。

　　打造轨道上的都市圈 市域铁路是重点

　　打造都市圈，交通是基础，尤其是轨道交通，更是重中之重。

　　《意见》提出，要打造轨道上的都市圈。统筹考虑都市圈轨道交通网络布局，构建以轨道交通为骨干的通勤圈。在有条件地区编制都市圈轨道交通规划，推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”。探索都市圈中心城市轨道交通适当向周边城市（镇）延伸。统

　　这个过程中，市域铁路、市域快轨是关键。相比城市群主要依赖高铁和城际轨道，都市圈主要依赖城际轨道和市域快轨。尤其是市域铁路（快轨），从功能上说更接近于地铁。目前，越来越多的跨城地铁建设计划出炉，跨城地铁和市域快轨正成为都市圈发展的框架和基础。

　　《意见》要求，要大力发展都市圈市域（郊）铁路，通过既有铁路补强、局部线路改扩建、站房站台改造等方式，优先利用既有资源开行市域（郊）列车；有序新建市域（郊）铁路，将市域（郊）铁路运营纳入城市公共交通系统。探索都市圈轨道交通运营管理“一张网”，推动中心城市、周边城市（镇）、新城新区等轨道交通有效衔接，加快实现便捷换乘，更好适应通勤需求。

　　市域铁路或者叫市域快轨、市域快线、市域快铁等，名称虽然不一，但本质上并无太大差别，从服务范畴上来说则更接近城市轨道交通，比如在南京等地，都纳入了城市地铁管理。

　　胡刚分析，市域快轨的速度一般达到了100~160公里/小时，速度比普通地铁线路快一倍，与城际轨道差不多。随着市域快轨、跨城地铁的发展，原来中心城市的远郊区以及周边地区就变成了中心城区通勤的范围，加速了都市圈的形成。

　　根据2017年6月发改委发布的《关于促进市域(郊)铁路发展的指导意见》要求，市域(郊)铁路原则上应采用公交化运营模式。城市政府要将市域(郊)铁路运营纳入城市公共交通系统，充分体现公共服务属性。也就是说，市域铁路体现的是通勤的功能，将中心城市和周边区域紧密的连接在一起。