东莞建立三旧改造常态化机制 探索出城市更新新路径

近日，第44届中国（深圳）国际房地产业博览会开幕，东莞市与广州、深圳同台亮相“第二届城市更新展”，并展示了“连片改造、产城融合”的项目及战略，其创新的做法及突出的成效，迅速成为外界广泛关注的焦点。其中，东莞“连片更新、产城融合”展位展出了东城、寮步、大岭山、长安、大朗、清溪、凤岗七个镇（街）的十大三旧改造项目，总规模达一万亩。包括大岭山人工智能小镇、长安科技商务区、凤岗天堂围片区等。

近年来，随着东莞转型升级的不断深入，以及可用土地的日渐紧缺，早期各镇街靠土地等要素资源驱动的发展路径日益受到挑战。如何在现有土地存量上提质增效？成为摆在东莞各级政府面前的重要课题，并由此展开了一系列新的探索。值得关注的是，东莞早在2010年就已开始全面铺开“三旧”改造试点工作。目前，“三旧”改造在东莞已从一项试点性工作，提升为常态化工作，尤其是各镇街通过建立健全常态化机制，推动连片改造，促进产业发展，逐步探索出一条土地二次开发、城市更新的新路径。

去年以来，东莞进一步谋划实施“三旧”改造2.0升级版，出台包括管理架构升级、动力机制升级、城市品质升级、产业改造升级等四方面15条措施。包括组建市城市更新局、建立城市更新资金池、实施村级工业园活化更新专项计划等。今年开始，“推进城市更新连片改造”更是纳入了市委、市政府的“十大重点督办项目”。

一场通过“三旧改造”向存量要增量，力促产业创新发展、提质增效的行动，正席卷全东莞。

困惑

传统发展路径难以为继

众所周知，东莞经过多年来的快速发展，可用于开发的连片土地日益稀缺，如何及时地推进创新驱动和城市更新，显得至关重要。今年以来，清溪镇探索成立镇城市更新局、招商局、清溪控股等部门或机构推进城市连片更新，并以镇主导、镇村或镇村企合作统筹等方式，利用厂房和土地资源，突出抓好资源统筹取得示范效益。

目前，东莞全市上下正全力打赢突围之战，推动“倍增计划”加快实施，这对于原有发展空间不足的凤岗，是个难得的机遇。

“当前，凤岗镇土地开发强度已接近50%，土地资源十分紧缺，靠要素驱动的老路走不下去了，只能走效益挖潜、内涵提升的集约发展之路。”凤岗镇党委书记朱国和对此有清醒认识。接下来，凤岗镇将大力推进“三旧”改造“工改工”、转型升级产业基地、凤岗跨境电商园等重点产业发展平台建设，通过盘活现有土地资源，激活已建成的产业平台，在不增加或少增加土地等要素供给的情况下，实现效益和产值最大化。

面对各镇街的行动，作为东莞东部产业园片区中心镇的常平也迅速行动，重点利用“三旧改造”模式推动科技企业孵化器建设，进而以科技创新推动全镇产业转型升级。

作为东莞市起步较早的镇之一，早在上世纪80年代，常平就连续8年以工厂数、工缴费收入第一的成绩领跑东莞市。然而近10年来，依靠传统模式发展的常平，在市场经济的大潮中陷入难以为继的尴尬境地，尤其是曾经引以为傲的毛织、电子、玩具、物流等传统产业，在后国际金融危机时期举步维艰。常平在重新审视自身产业结构、城市定位和未来发展之后，将创新驱动放在更为重要的位置。明确提出要加速打造“创新之城”和“创业之城”。而加快创新转型的一个重要抓手，就是通过“三旧改造”，在不新增土地要素的基础上，实现产业的不断优化。

东莞市“三旧办”相关负责人曾表示，东莞“三旧”改造前期工作总体上存在着两个问题：一方面是“三旧改造”对城市品质提升支撑不够，另一方面则是“三旧改造”与产业转型升级融合不够。针对上述情况。近年来，东莞“三旧”改造工作将着力提升城市品质、推动产业转型升级为目标，以连片组团改造、旧厂房升级改造为抓手，实施“东莞市‘三旧’改造2.0计划”，即通过形成审批高效、统筹有力的改造管理机制，形成规模成片、公共优先的改造空间格局，以及产业为主、产城融合的改造业态格局。

突围

通过“三旧改造”加速新旧动能转换

高埗镇裕元鞋厂是东莞加工型企业的代表之一，用工规模最高峰时，员工达10万人之多。近年来，裕元鞋厂隶属的裕元集团推动高能耗、低单价生产环节产业持续转移，部分厂房空置。高埗着力引导企业将腾出来的厂房进行升级改造，招引附加值更高的优质项目入驻。

日前，裕元鞋厂首期10万余平方米闲置厂房迎来“新面孔”，3家企业通过租赁厂房的方式进驻，此举不仅盘活了裕元厂区部分闲置厂房，改变了裕元厂区20多年来只有一家裕元工厂的历史，而且为高埗推进城市更新发展创造了机遇。其中，8月17日，东山精密正式与裕元集团签约，租下高埗裕元厂区3万平方米闲置厂房，用于增加生产线以及研发生产投入。

都市丽人公司是凤岗镇乃至全市首家主动报名加入“倍增计划”的企业，为实现倍增目标，该公司计划在凤岗镇增资建设一个智能产业园完善产业链，但因为土地紧缺，没找到合适的地方。去年11月，朱国和通过现场办公等方式，协助企业申报市重大预备项目，解决了用地指标难题。

当前，凤岗镇还在现有物业基础上，大力推进天安数码城产业转型升级基地、都市丽人产业转型升级基地、黄金珠宝城、跨境电商园等重点产业发展平台的建设，既可以破解土地资源的制约，又推动了新兴产业发展，可谓是一举两得。

无独有偶，东城街道一系列的探索成效，也不断凸显出来，东城街道总面积105平方公里，目前建成区面积约61平方公里，占该街道总面积的约57%。在新一轮的发展中，该街道着力通过“三旧改造”解决发展所需的土地问题。已批改造方案累计供地项目10项，涉及供地总面积约40公顷，规划建筑面积约133.3万平方米，总投资约142.67亿元，产值约266.6亿元。其中已完成的项目4项，分别是东城万达广场、卓越商业广场、格兰名筑居住区及世博幼儿园，涉及用地面积共约20.3公顷，总建筑面积约57.2万平方米，总投资约82.5亿元，已完成产值约114.4亿元。

由于探索成效突出，在2015年、2016年东莞市“三旧”改造镇街督查考评中，东城连续两年位列全市第一。

据东城街道“三旧办”相关负责人介绍，由于市关于镇街招投标平台操作的相关指引一直没能出台，而政策规定必须上平台公开引进开发主体，因此一批村企合作项目因政策问题导致延缓。为帮助这一部分企业加快项目开发进度，该镇“三旧办”出台了《东城街道“三旧”改造集体经济组织与企业合伯改造项目实施一级开发操作指引（试行）》，引导村企合作先进行一级开发，使项目满足公开平台选择二级开发主体所规定的条件，一旦平台放开，立即可以选择开发主体投入二级开发进行项目建设，进而加快“三旧改造”项目的推进。

创新

“连片开发、产城融合”成旧改亮点

在东莞各镇街的“三旧改造”中，最为引人关注的是通过连片开发，进一步加快产业、城市、生态相互促进，打造“产城融合”的新样本。

今年7月31日，东莞市上半年经济形势分析会在清溪镇召开，市长梁维东现场考察了米德兰改造项目，认为清溪镇加快产业升级、推进“三旧”改造的做法非常值得各镇街学习借鉴。目前，清溪正推动米德兰412亩旧厂房项目整体改造，将其打造为城市更新、统筹发展、产业升级的典型案例，探索形成“政府主导、资源整合、企业参与、利益共享”的良好合作机制，复制至其他项目实施。

清溪镇副镇长李伟雄表示，通过清溪控股集团，对米德兰公司土地和工厂资源进行统筹利用，充分释放新的发展空间。其中，土地性质变更、规划指标申请、完成报批、原有业务搬迁等相关工作，由米德兰公司负责；由清溪控股公司成立专项工作小组，负责协助改造报批等有关协调工作。项目通过股份制形式合作开发，米德兰公司占大部分股份，清溪控股公司占少部分股份。

“为有效参与城市更新、改造项目的开发运营工作，通过清溪控股等镇属公司作为运作平台，实现从引导、审批、开发、监管、运营等全方位的主导。同时，以控股公司为实施主体，计划公开采购服务机构，为全镇的城市更新改造提供规划、设计、政策、法务、税务、金融、投资等全领域全方位的专业服务，致力在镇内打造统筹开发的标杆性项目。”李伟雄表示。

按照集约化发展的思路，作为东莞东部产业园片区中心镇的常平，近年来也出台了一系列新政，结合“三旧”改造，加快科技创新平台载体建设，将旧工业园区打造成科技企业孵化器，实现产城互动、产业升级与科技创新协同推进。

2008年，东科集团在常平镇政府的支持下，对该镇石南浦村近5万平方米的红木家具旧厂房进行改造，建设了东莞首个“政企联合”的科技创新产业园区——常平科技园，该园区不仅是常平首个科技企业孵化器，也成为东莞镇街工业厂区“三旧改造”的试验田和新样本。

通过“三旧”改造，目前该镇已建、在建的科创孵化载体达到15个，已建孵化载体面积超20万平方米，获批广东省“互联网+创新创业”示范镇。截至目前，常平科技园入驻企业达150多家，总产值超6亿元，企业研发投入5000多万元，出口创汇近2000万美元。结合“三旧改造”“退二进三”政策，常平明确把旧工业区打造成为科技企业孵化器的工作思路，积极盘活旧工业区、旧厂房、旧酒店等土地资源。

目前，常平科技园已成为全市首个村镇级的国家级科技企业孵化器及首个全国青年创业示范园区，并在2013年和2015年全国国家级科技企业孵化器评比中，成为东莞唯一获得优秀（A类）的国家级孵化器。

■个案剖析

加快改造 推动升级

裕元工业园

拟五年倍增

裕元工业园创立于1993年，是香港裕元工业集团（由台湾宝成集团转投资）在黄江镇投资开发的一个大型高新科技工业园，总投资逾10亿美元，占用地面积3360亩。

截至2017年2月1日，该园内进驻企业38家，其中26家为外资企业，12家为内资企业，有盛翔精密、金科伟业、奔迪新材料等3家国家高新技术企业。以传统的鞋材、制鞋业和高新电子科技两大产业为主。

黄江镇党委书记叶锦锐表示，尽管该工业园已经聚集了数十家企业，但是由于特殊的经济结构、产业结构，近年来该园区的效益“并不能令人满意”，园区的税收还没发挥出它应有的作用。为此，黄江着手引领裕元工业园结构调整、转型升级，通过把一些低端的产业转移到东南亚等地方，同时从深圳引进更多优质项目，实现“腾笼换鸟”。叶锦锐说，黄江计划用五年时间，实现工业园区税收翻两番，产值翻一番，实现整个园区的“倍增计划”。

今年3月9日，作为东莞市重大项目的灵狮小镇，正式在裕元工业园启动建设。

灵狮小镇作为黄江产业转型升级的重点项目，是黄江镇党委、镇政府和深圳市灵狮文化产业集团共同打造的国内首个文化科技产业链协同发展创新区和跨界融合产业小镇。

黄江镇镇长李志东表示，灵狮小镇投入2亿多元，对裕元工业区的一些旧厂房和宿舍进行全面的改造升级。从2015年底开始对接到项目落地，黄江镇党委、镇政府与企业进行了大量的沟通对接，加快该项目落地。在近年来莞深融城趋势加快的背景下，灵狮项目正是黄江加快“三旧改造”、新旧动能转换以及承接深圳优势创新资源外溢的重要样本。

■记者手记

加快改造 推动升级

用“多赢思维”

破解“三旧改造”樊篱

尽管东莞多个镇街在“三旧改造”中取得明显成绩，但依然面临着不少挑战。以东城为例，在村企合作方面，由于市规定村企合作开发要上镇街招投标平台确认开发主体，但镇街招投标平台操作细则还在制定当中，导致一批村企合作项目进度被拖慢。与此同时，部分“三旧改造”涉及拆迁，随着东莞土地价格的不断走高，拆迁补偿标准要求越来越高，导致旧改成本不断攀升。

据东城“三旧办”相关负责人介绍，部分改造项目的拆迁户提出住宅按照1∶1赔偿套内建筑面积，免费提供车位等附加要求，而厂房、铺位提出的补偿标准是“市99号文”的几倍或远超市场价。日益高涨的拆迁补偿要求，导致开发成本越来越高，给“三旧”改造的推动造成了极大的阻碍。而安置房成本相关税费过高，增加房企负担，导致开发商开发成本高企，也在一定程度上打击他们参与“三旧”改造的积极性。

事实上，东城面临的难题，也是不少镇街在“三旧改造”中碰到的共性问题。“三旧改造”在盘活土地资源、加快镇街创新发展等方面，取得明显成效。而其面临的拆迁、补偿、资金等问题也同样集中。笔者认为，要破解“三旧改造”樊篱，必须进一步深化“多赢思维”，消除阻力和壁垒，进而抱团加快共进。

以改造十分成功的常平科技园为例，该园区在全市率先推动以BOT形式，引入民营企业作为运营机构，负责对科技园的旧厂房、设施进行改造、招商及孵化运营，为推动其他园区建设积累成功经验。该镇经科信、财政、商务、工商、人力资源、国土、住建、规划等部门（单位）根据各自职能，对接国家、省、市有关科技园区扶持政策，协同推进园区建设、服务和管理。

在此基础上，由政府主导开展产学研对接，引导镇内科技企业与清华大学、中国科学院、中山大学、华南理工大学等50多所国内知名高校、科研院所开展产学研合作，通过园区为产学研合作提供多层次、全方位服务。最终实现了政府、村组、园区管理者、入园企业多方共赢。

同样在“三旧改造”方面取得明显突破的东城，其在推进改造中坚持的重要逻辑便是“利益最大化”，即集体未来的收益，要大于集体参与改造前的现状价值和改造时的投入；而且这个收益，也要大于同一时期房地产开发的平均利润，进而保证土地资源实现长远高质量的发展，实现多方共赢。

值得欣慰的是，东莞已提出未来“三旧”改造工作将打好“统筹牌”“产业牌”“金融牌”等三张牌。其中，备受关注的“金融牌”包括建立城市更新资金池、形成土地收益内循环机制等，并娿要求镇村将“三旧”改造土地收益的一定比例，再投入“三旧”改造，用于土地储备、厂房回购、村居环境整治等，进而形成良性循环。这样的政策一旦落实，有望破解困扰“三旧改造”的诸多难题，推动东莞的“三旧改造”工作走上新台阶。