强区放权后 深圳城市更新走到瓶颈期？专家：未来将走专业化精细化道路

毋庸置疑，城市更新成为深圳土地供应的重要渠道。城市要发展，更是离不开城市更新。自2009年起，城市更新在调整土地市场格局，提高土地资源供应上发挥着越来越重要的作用。

深圳市规土委数据显示，截至2016年12月31日，列入城市更新计划的项目有498个，总面积3713.8692公顷。其中，2015年以前纳入城市更新计划的有409个，拟拆除用地总面积为3172.0998公顷。由于长期以来，城市更新中的权属和拆迁难的问题尚未得到有效解决，目前深圳城市更新面临的现状是，城市更新项目实施率低，已列入计划项目也要去库存。

统计数据显示，在已列入城市更新的498个项目中，已确认实施主体的仅120个，不足城市更新项目总数的四分之一，也就意味着仍有四分之三处于拆迁补偿中。作为全国创新型城市之一的深圳敢于先行先试，2016年城市更新实行强区放权，罗湖作为改革试点率先启动。

回看2016年，罗湖区城市更新共完成固定资产投资122亿元，同比增长122%;完成供应土地14.7公顷，土地整备入库9.6公顷，均超额完成任务。城市更新实施率由2015年的29%提升至2016年的36%，实现了大幅度的提升。

但是，罗湖区取得成绩的同时其实也遇到了困惑，深圳城市更新评论人缪春胜指出，罗湖成为改革试点后，旧工业区和旧商业区改造的比重提升较大，旧村改造比例下降较多。同时，规划批准的容积率提高，根据初步统计，改革试点后的项目平均容积率为8 .2，相比试点前的6 .3，提升幅度30%，而当前全市已批更新单元规划的平均容积率5 .1。

在罗湖尝鲜后，深圳城市更新同样强区放权到其他各区。目前来看，除了坪山区，其他各区均已根据现有的深圳市城市更新条例和区特殊情况，制定区级条例细则。对于未来城市更新政策趋势，缪春胜认为，未来走向“专业化”和“精细化”是城市更新项目运作的方向。面对不断呈现的各种城市更新问题，更新政策补丁会越来越多。对更新项目而言，需要了解和核查的更新政策、规则、补丁会越来越多，如果是个“门外汉”或者“一知半解”的人士操盘，专业化、精细化的项目全流程策划将会显得越来越重要。此外，加强政府的规划调控和主动引导将会成为未来的发展趋势。

“对于强区放权，目前让开发商抱怨的是，区一级政府职能部门相关工作人员对业务流程不是很熟悉，业务技能不强，有些政策的理解不同甚至与开发商争执等。与此同时，需要配建的公共配套也让开发企业压力增大。”深圳地产评论人王云龙告诉南都记者。

“深圳城市更新发展到今天已走到了瓶颈期，”建纬(深圳)律师事务所律师贺倩明则直言，从2009年深圳出台城市更新条例开始，规划立项了很多项目，就此开发商跑马圈地，但真正落实的却非常少。

圆桌论坛

专家

深圳城市更新已走到瓶颈期

建纬(深圳)律师事务所律师　贺倩明

深圳城市更新发展到今天已走到了瓶颈期，从数据来看，真正完成城市更新的项目不多。从2009年深圳出台城市更新条例开始，规划立项了很多项目，就此开发商跑马圈地，但真正落实的却非常少。随后陆续出台了多个相关政策，但始终没有解决包括权属、拆迁在内的城市更新问题，所以在深圳过去十几年的城市更新发展中，市场参与城市更新的热度非常高。

但是，近期政府提倡大片区改造、综合整治、有机更新，市场主体却没有那么积极了，因为没有这方面的积极举措，所以一方面原有项目存在规划立项困难，更新速度慢，另一方面政府鼓励的项目没有配套政策支持，开发商参与度不高。市场主体热衷的项目推不动，政府热衷的项目开发商没有积极性，深圳市城市更新很多项目处于一个胶着状态。

当下必须要解决的是权属和拆迁的问题。一是在新项目的权属比例上，应评估哪些项目可以降低权属比例，让更多的项目纳入城市更新中来;另一个则是已进入规划立项的项目最主要的是拆补上，政府应该有积极的引导或规范。

在审批上，虽然强区放权精简了流程，但是从市场主体的实际感受来看，在申报当中没有明显的效率提升。主要是区里很多政策处于不确定状态，审批人手、业务技能等因素，导致了很多项目处于停滞状态。另外，还有宏观规划上的考量，区政府还处于观望和考虑的阶段。需要强调的是，应提高具体项目审批的透明度，很多项目的审批不知道是什么原因就停滞了。建议考虑引入全球智库资源，为深圳城市更新所用。

目前城市更新中存在几个问题。一是强区放权后存在隐患，区领导的意志太强，需要避免个人的意志影响城市更新进程。其次是政府主张大片区规划和改造，引入品牌开发商，但是权属等根本问题同样未解决，这未必能抵抗得了市场的力量。第三个核心问题是土地权属问题，也是导致城市更新慢的最主要原因之一。政府要求合法用地比例为60%，然而对大量违法建筑的问题解决上又没有创新的突破，目前大量项目改不动是因为其达不到合法用地比例。建议灵活调整合法用地比例，考虑与土地的供献率挂钩。

拆迁阶段也有几个痛点。一是拆赔比，受市场影响预期提高而加大开发成本，目前市场没有公允的价格体系，政府应该有引导;对少数不配合拆迁的业主，比如剩下的5%，政府应该有法定的程序来解决这少数人与多数人利益冲突的问题。目前来看，有的开发商采取强拆，其实法律风险是很大的，很容易引起矛盾对立，不建议这样操作。

而政府介入会有公权力剥夺私权力的嫌疑，但是在城市更新当中，是多方利益博弈的过程，当多方利益无法平衡的时候，市场就失灵了，那么政府介入也有它的正当性。关键的是，政府介入也要讲究程序的公平，不能成为市场主体利用公权力去损害私权力的工具。所以，这块政府应要有系统性的解决方案。

企业

强区放权加压给城市更新

深圳地产评论人　王云龙

深圳市强区放权是落实国务院推进简政放权放管结合优化服务改革工作的重要举措;实际上是优化政府服务，向服务职能型政府转变的重要举措;更是深化落实供给侧改革的一个重大举措。强区放权随改革而来，从深化改革而落地，对解决城市规划短板———落实公共利益具有重大影响，开发商在强区放权过程及未来的执行过程中，承担了重要角色。“下放事权，优化服务”出现“各区特色”。

为增强各区经济发展，合理解决城市病，强区放权、规划前置应运而生，城市更新成为各区拉动经济的火车头，城市更新在承担解决城市配套短板的问题，增加公共配套利益落地已经成为常态。增加开发强度已经成为开发方向的首选，而开发强度由于受制于条条框框的政策限制，对于周期长、谈判慢的旧改项目而言，存在于政府的博弈，或将存在政策补丁的不断落实。从城市长远发展来看，有利于助推区域城市规划，有利于提升区域城市经济。

强区放权实施以来，各区结合区情颁布了更新办法、中小企业鼓励等政策，各区一把手来抓经济，管理更新工作，并以考核指标落实到相关部门，同时又划定“工业区块线”，从“重产业，重智造”的产业转型升级路径，探索各区产业经济的路径。传统以住宅开发为主的开发商需要转型为多元复合化的运营商，以便在深圳保住生存之“根”。

强区放权后，各区更新部门、经济促进部门、教育部门、交通部门等多个职能部门联动，由区重要领导亲自挂帅，负责统筹协调落实城市更新的公共利益、加快更新工作推进。相关部门工作人员为推进更新工作，加班加点已经成为办公常态。随着政务公开的透明化、职能流程的不断完善，更新工作存在的问题将进一步得到有效解决。

以开发住宅为主的传统开发商来说，比较青睐于城中村改造、工改居等更新项目。现在深圳各区为推进更新项目的实施率，已收紧城市更新项目数量，2017上半年各个区列入城市更新的项目不多，加上“工改M 1”是一个长期的经营的项目，很多开发商不愿意去触碰。

在落实强区放权后，各区根据各区区情出台了区级政策，但由于各区政策不尽相同，开发商需要花费较长时间去了解各区更新政策。目前，市场上出现很多所谓有色彩政策解读者，给更新工作者带来了很多的误解。建议区级政府组织更新工作者进行政策宣讲和流程灌输，对开发商进行政策指导，避免误读。

区城市更新政策有三种类型

解读：深圳城市更新评论人　缪春胜

总体来看，可将各区城市更新政策梳理为三种类型。

计划和规划流程合并，分开或同步视情况而定

在罗湖区和盐田区的城市更新实施办法中，计划与规划可同步申报。罗湖区改革试点的核心，也就是审批流程的“再造”，其实就是在原有程序上的整合。对部分比较简单的项目而言，比如产权比较单一的旧工业区、旧商业区项目，确实可以简化部分流程，一定程度上提高审批效率;但是，对情况比较复杂的项目，前期权属梳理、意愿确认等工作就需要花费大量的时间，其实不见得能够比正常分开审批快多少。

所以，更新单元计划和规划分开抑或同步申报应该视情况而定，可快则快，不是生硬地强求。毕竟一个尚不确定是否成熟的更新项目，对申报主体而言，还没确定立项，范围、更新方向、配套等各项内容都还没定，前期成本自然提升。对区政府而言，项目基本情况尚未摸清楚，或者基本条件都还不成熟，就被申报主体拿个规划方案去沟通、协调，无形中增加了行政负担以及政府博弈的成本。

计划和规划流程合并，须同步进行

福田区、宝安区就是这种类型。其中福田区城市更新实施办法强调，申报主体应同时向主管部门申报城市更新单元计划及城市更新单元规划，不是可选型。

不过，也要看到福田区的更新发展现状，大部分更新对象已经纳入计划盘子，剩余可改造的潜力有限，对剩余不多的更新用地提出更高的要求，从主管部门的视角而言，也不是坏事。

但是，需要说明的是，计划作为更新项目“准入”管理的第一道门槛，其实它已成为政府、市场和业主争夺空间增量分配权的一个重要砝码，政府作为代表公共利益的重要一方。将计划和规划合并，其实基本等于将项目准入门槛这一道重要砝码自动舍去，没有看到这个砝码的重要调控作用。将计划和规划合并，博弈的重心由原来的两个(计划和规划)减少为一个，使得所有的协商焦点都放在更新单元规划层面，结果很可能是容积率越来越高，规则越来越被开发主体突破。

其实，宝安与福田一样，采取了计划和规划要同时申报的规则，但是，宝安区还增加了一个更猛的招，就是：“未开展城市更新片区规划研究的，城市更新主管部门不得受理城市更新单元计划及城市更新单元专项规划的申请”，“区规划国土部门开展的相关片区规划研究成果，经城市更新工作委员会审定的，可作为城市更新计划及城市更新专项规划申报、受理、审查的依据”，隐晦地表达了在“法定图则”之外，宝安区要编制一个“更新片区规划研究”，且可作为更新计划、规划的依据，这个突破实在有点让人心动。

计划和规划分开申报

南山、光明、龙华、大鹏新区同属于这一类型。其中，南山和光明的办法基本都是沿用市更新局的操作规则，在原有规定基础上根据实际操作情形做了局部完善和修改。

而龙华区城市更新实施办法(征求意见稿)中，除了一般的正常申报材料外，还需额外提交以下材料：具有相应资质的测绘专业机构出具的地块及周边现状测绘报告，具有甲级规划设计资质的规划编制单位出具的地块周边市政及公共设施承载研究报告。

这个是龙华区的专门要求，其目的应该是为了保障城市更新项目的可行性。其实对龙华区而言，从更大区域乃至整个区层面去研究交通、市政以及公共配套的支撑能力更有意义。此外，从更大区域去考虑学位供给比市政评估更有作用(但并不是每种类型的改造项目都需要)，毕竟市政管网和配套大部分是区域性设施，单个项目的增量有限，对市政设施影响也有限。但是，需要提醒的是，市政多为地下、看不见的东西，其影响力或可能造成的危害性应该从战略的高度以及人本主义的视角，需要引起开发主体的高度重视。

此外，龙华区还要求涉及国有资产、集体资产参与城市更新的，应提交国有资产、集体资产处置的相关证明材料。大鹏新区则还需额外提交具有甲级规划设计资质的规划编制单位编制的城市更新规划初步方案。

未来可能出现的变化

未来进入更新市场的政策门槛会进一步加大

原来的城市更新政策以市更新出台为主，但在2016年强区放权后各区纷纷出台各自的政策和规则，市和区层面的更新政策分异状态端倪已现。于是乎各大更新实施主体不仅要研究市局的政策和规则，还得花时间去学习各区的规则，更新政策的进入门槛无形中被抬高了。如果这种趋势持续发展，未来更新实施的政策门槛将会更加高昂。

强区放权后更新乱象加剧和监督力度加大是大概率事件

各区在强区放权之始，便纷纷制定自己的规则，花样百出，很多区都在规则中加了不少自己的“私货”，“一放就乱”之乱象初显，未来的全市调控和监督力度加大成为必然趋势。

走向“专业化”和“精细化”是城市更新项目运作方向

面对不断呈现的各种城市更新问题，更新政策补丁会越来越多。对更新项目而言，需要了解和核查的更新政策、规则、补丁会越来越多，如果是个“门外汉”或者“一知半解”的人士操盘，到手的项目随时都可能遇到推进“掣肘”，专业化、精细化的项目全流程策划将显得越来越重要。此外，“营改增”后税务提前策划工作也要引起项目管理方的高度重视，不然项目盈利可能会“竹篮打水一场空”。

未来更新中政府发挥的作用会更加凸显

自2009年城市更新办法出台以来，深圳城市更新市场化路径已经走了七年之久，通过市场运作更新的问题和弊端也慢慢暴露出来了。根据国内外城市更新的经验可以发现，“市场路径久了自然回归政府主导，政府主导久了也自然会寻求市场路径的灵活快速”，这似乎已经成为了城市更新发展的一般规律。这从最新一版的暂行措施中提出重点更新单元制度、各区纷纷要求增加更新片区或者统筹片区的做法可以看到端倪，加强政府的规划调控和主动引导将会成为未来的发展趋势。