中房研协：京沪人口同步下降 城市是否应该管控人口

    40年来首次，京沪人口同步下降

　　近日,北京与上海分别召开的国民经济运行情况新闻发布会显示，2017年常住人口同时下降，这在1978年以来还是首次。2017年末，北京全市常住人口2170.7万人，比上年末减少2.2万人。上海全市常住人口为2418.33万人,比上年末减少1.37万人。高房价并不是导致人口流失的决定性因素，比如深圳同为高房价城市，2016年人口增加50多万。京沪人口同时下降，也不是因为这两大都市失去了吸引力，而是限制城市人口规模的政策所致。

　　根据此前的规划，到2020年，北京的常住人口将控制在2300万以内，并长期稳定在这一水平；上海更是规划到2035年，常住人口控制在2500万左右。而2017年，北京的常住人口为2170.7万人，增长空间已经有限。上海的常住人口为2418.33万人，更是几乎没有增长空间。

　　为此，北京在几年前就明确提出“以业控人”的说法。一边是在疏解首都功能的目标下，一些产业和批发市场外迁，由此导致就业人口外流，另一边则拆除街边店，治理群租房，清理地下室和城中村，让底层人群不得不离开大城市。上海也是如此。过去鼓励社区拆墙开店，现在则开始砌墙封店；过去可以容忍群租房，现在则要全面拆除隔断。同时，近年来上海产业结构调整，劳动力密集型产业外迁，就业人口随之转移。

　　大城市严控，广深为何还在增长？

　　与京沪相比，广深却完全不同。数据显示，2016年广州市常住人口首次突破1400万人，达1404万人，比2015年末增加了54.24万人，增量居四大一线城市之首。而深圳常住人口达到1190万人,较上一年增加53.0万人。

　　京沪严控人口，广深为何还能增加？一方面，虽然广深也有限制超大城市人口规模的政治压力，但这两地常住人口离规划人口还有很长距离。比如广州2020年规划人口1800万人，而目前统计人口只有1400万，深圳2020年规划人口是1480万人，目前统计人口还不到1200万。

　　另一方面，作为一线城市，无论是产业规模还是就业覆盖面，都非二三线城市可比，广深仍然拥有极其强大的吸引力。加上出于人才竞争的考虑，广深不约而同地放松落户限制、拓宽落户通道，甚至出台补贴政策，吸引人才就业。

　　该不该控制人口？

　　住建部城乡规划标准技术委员会委员袁牧表示，政府之所以要控制人口，因为它有管理城市的职责，要在规划期限内，框定人口规模，并配置好与之对应的资源，包括社会保障、教育、医疗、卫生、公共设施和基础设施等。人口控制作为城市总体规划的底线控制，跟一个城市的建设用地总量相对应。以往的规划，大城市的建设用地总量是增加的，但这次规划，中央的方针是控制和减量。当上海建设用地总量减少，对应的是人口增量的降低。但政府在对城市人口规模的管控上，存在着极高的难度，往往计划开始后的3-5年内，人口规模已经突破了规划中的数目。近30年，我国经历了快速的城市化发展，并非完全市场化，是带有中国特色的市场经济特征的城市化进程，这必然导致资源向大中城市集中，资源越集中，城市化进程越快，对人口、资本、财富的吸引力越强。当大城市发展到一定程度，想要疏解人口，直接结果是导致城市的生活成本提高。这时，很多人会去权衡，自己留下来得到的机会和生活的成本分别是多少，当机会大于成本时，会选择留下。当生活成本涨到一定程度后，一部分人获得的机会不足以支撑生活成本时，就会离开。慢慢地，人口规模就会稳定下来。

　　秦朔表示，关于上海的人口应该控制在多少，前提是上海现在究竟有多少常住人口和流动人口，每天、每周的移动人口特征又是怎样的。用手机大数据可以推算得八九不离十。如果推算出来现在已经超过2500万人怎么办？这不是不可能的，难道多出来的都赶走？上海的各项公共服务到底按照多少人口进行规划，这也需要以真实的数据作为基础。

　　首席经济学家管清友表示，大城市控制人口问题提过很多年，但基本上没有太成功过。因为这种行政命令式的控制人口方式，本身就不公平。因为各城市存在区域统筹不完善、产业分布不合理、城市管理水平落后等问题。所以，要真正疏解人口，首先要强化大城市的区域统筹，包括区域之间的产业分工、职能分工，形成产业链布局。以上海为例，不能就上海本地的人口看上海，得放眼整个长三角区域、长三角腹地的统筹。同时，大城市要实现城市管理和社会治理的现代化。目前我国城市治理的效率偏低，大城市人口比例占全国人口的比例，远低于韩国、日本等国家。而且目前出现了这样一种现象，新一线、二线城市利用政策“争夺”人才，大城市却在“赶人”。这种思路不对也不公平，这不是一个现代国家治理体系的思路。从整个国家的大局看，要加快中心城市建设，提高中心城市首位度。目前一线城市仅有北上广深，确实过少，中国至少需要8个左右一线城市。这几年，我国确实崛起了一批新一线城市，这批城市竞争力强，会分散那些涌向北上广深的人口规模，所以要进一步提升首位度，这就需要国家在公共服务、交通基础设施等方面，向这些城市做一些倾斜。

　　业内人士表示，对于人口流入的控制，虽然短期内不改其城市吸引力，但对于长期的增长并没有太多好处。大量基层劳动力的被迫离开，势必抬升整个城市的生活成本；而人口总量的严格控制，在长期内也会降低房价的安全边际。对于二线城市来说，抢人大战只是一时的鸡血式刺激，能否吸收从京沪回流的人口，还要看能否拿得出干货。事实上，经过这一波房价暴涨，二三线城市的成本压力并不小，如果产业竞争力与营商环境不能同步提升，那么效果想必也会十分有限。