近17年全国卖地收入超27万亿 资金去向鲜有公开

1999年~2015年这十七年，可谓中国历史上土地资产化最为迅猛的年代，全国土地出让收入总额约27.29万亿元，年均1.6万亿元。

过去十年间，也是中国房地产业发展最迅猛的时期，房价扶摇直上，直至2015年。

今年1月29日，财政部发布的“2015年财政收支情况”显示，2015年1至12月，全国国有土地使用权出让收入32547亿元，同比减少8840亿元，下降21.4%。

2015年土地出让收入的下降，直接原因是非一线城市楼市销售的疲软，开发商因此减少了拿地开支。但一线城市的土地市场依然热闹，如北京2015年土地出让收入达到1983亿元，再度创下历史新高。

然而，对于巨额土地收入的使用去向，由于鲜有城市政府对外公开，公众难以知晓。加之近年来频频有政府官员因在“土地出让”环节上贪腐涉案，“土地钱”的监管争论一直存在。

土地收入攀高

自上世纪90年代分税制改革后，土地出让收入基本划归地方政府，实践过程中逐渐演变成地方的第二财政。土地收入在地方政府财政中占了较大比例，一些城市甚至会超过50%，如果加上其他相关收入，这个比例可能会更高。

国土资源部2010年2月发布的数据显示，1999~2008年十年间，全国土地出让收入累计5.3万亿元。其中多数为2004年土地出让实行“招拍挂”以来所获得。

2008年的楼市调控直接冲击了土地市场，当年全国土地出让收入约9600亿元，同比下降了20%。但2009年楼市突然转向，土地市场上“高价地”接连出现，当年全国土地收入增加至约1.59万亿元。而到了2010年，这一数据又随着楼市的热闹猛增至2.71万亿元。

2011年我国土地出让金的收入超过3.15万亿元。此后三年的数据则分别是28886亿元、41250亿元和42940亿元。

纯收益逐年下降？

上述收入并非完全是地方政府的纯收益，还要剔除征地过程中对失地农民的补偿等各种成本。不过，业内专家曾测算，除去征地、拆迁、补偿、税费等成本，土地出让的净收益一般在40%以上。这一数据未得到过官方认可。

财政部《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》显示，2010年国有土地使用权出让收入29109.94亿元（此处土地出让收入为财政部口径，与国土部统计数据略有差别），当年安排支出为26975.79亿元，这包括征地补偿、拆迁补偿等成本性支出13395.6亿元、廉租住房保障支出463.62亿元、用于城市建设的支出7531.67亿元等。

这显示，2010年地方政府的成本性支出大约是当年土地出让收入的46%，略高于业界的预测。

但简单计算可以得出，当年地方政府的纯收益依然在1.5万亿元左右。

《第一财经日报》记者获得一份重点城市的官方土地出让情况报告显示，2011年该城市土地出让累计上缴财政专户1079亿元，扣除土地储备等成本后净收益621亿元。这意味着，该地的土地出让净收益在60%以上。

不过，近年来由于拆迁补偿等支出越来越高，地方政府因土地出让获得的纯收益应该在逐年下降。

明显向城市倾斜

土地作为一种重要资产，政府将其变现后，却很少对外发布资金的使用用途。前述财政部报告有所提及，但仍较为笼统。

近年来，中央政府不断做出对地方土地收入支出的规定。如财政部早在2007年发布的《廉租住房保障资金管理办法》就规定，从2008年1月1日起，地方各级财政部门要从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障。

其他还包括不低于15%的比例用于农业土地开发，10%用于农田水利建设，以及10%用于教育资金等。如果按此执行，就意味着地方要拿出超过一半的土地收益来用于民生工作。

但依据上述财政部报告，地方政府土地收入的支出大头依然是城市建设。

2012年，时任国务院发展研究中心副主任的韩俊曾在《农民日报》撰文称，中国土地收益的分配明显向城市倾斜，2011年土地出让金的收入已超3.15万亿元，到该年10月末土地出让收益三农支出只有1234亿元。

上述财政部报告也显示，2010年廉租住房保障支出仅占当年土地出让总收入的1.59%。而在当年土地出让收入各项开支之中，廉租住房保障支出也仅仅占到1.7%。

韩俊在文章中表示，在符合国家土地用途管制和土地利用总体规划的基础上，要把更多的非农建设用地留给农民集体开发，要让农民直接分享土地的增值收益。