城市更新是深圳向存量要增量，向旧改要空间的重要抓手，也是突破“四个难以为继”的现实路径。然而，老旧住宅类的城市更新在具体实践过程中却频频遭遇僵局，罗湖木头龙小区的更新改造就是其中一个典型案例。近日，罗湖区政府的一则通告为打破僵局带来了曙光，为广大业主带来了希望。通告依照相关法规从保障公共利益切入，敦促以旧住宅区改造为主的拆除重建类城市更新项目中的未签约业主与市场主体积极协商拆迁谈判问题，尽快达成一致意见。通告表明了政府主动介入解决久拖不决的城市更新项目的明确态度，引发了包括市场主体在内的社会各界的正面评价，对少数未签约业主则是一个触动。
政府放大招推进老旧住宅类更新项目
近期，罗湖区及市有关单位为推进木头龙等老旧住宅类更新项目尽快落地，打出了一串“组合拳”。
8月18日下午，深圳市城市更新开发企业协会召开“旧住宅区更新项目僵局破解之策”研讨会。研讨会邀请了旧改专家、清华大学、北京大学、深圳大学的法律专家、房地产专家、人大代表、仲裁员、律师、教师、业主代表、企业代表等社会各界人士共同参与。会议现场气氛热烈，大家围绕老旧住宅类城市更新这一热点问题纷纷出谋划策，提出了“已经立项的旧住宅区更新项目涉及众多公众利益”、“少数未签约业主滥用权利”、“对于陷入僵局的城市更新项目政府应尽快介入”、“市里需加快立法推动法制化拆迁”等多个观点。罗湖区的木头龙、金钻豪园两个改造项目成为研讨的主要案例。与会人士纷纷表示，希望全市首个城市更新试点区罗湖主动探索破解之策，为深圳打破旧住宅区更新僵局提供新鲜经验，让我市已获批的旧住宅区更新项目早日开工建设，实现各方共赢。
8月21日，罗湖区土地整备中心组织召开通过整备征收方式推进旧住宅区更新项目论证会，邀请市法制办、市土地整备局、区法制办和中国政法大学、深圳大学、深圳国际仲裁院、律师事务所的专家学者、仲裁员、律师以及区人大代表参与论证。针对2010年全市8个纳入城市更新计划的老旧住宅拆除重建类更新项目，绝大部分因无法满足更新政策规定的“两个100%”的要求而停滞不前，与会人士展开热议和剖析。木头龙改造项目再度受到关注。罗湖城市更新局负责人表示，木头龙、金钻豪园的更新均是出于消除安全隐患、改善片区环境的考虑。目前两个小区业主签约率都在九成以上，都因拆迁谈判问题停滞不前，导致规划中的保障性住房及配套设施建设等公共利益无法实现;另一方面，已签约业主的回迁诉求日益强烈，现住户的生活环境日趋恶劣，存在大量安全隐患及社会不稳定因素。
久拖不决的老旧住宅类更新项目社会公共利益如何得到保障?多数已签约户的利益如何保护?政府如何通过整备、征收等强制手段进行介入解决目前的困局?社会风险如何防控?与会人士纷纷建言献策，提出了一系列有针对性、具有可操作性的建议。罗湖区政府及相关职能部门表示，将认真总结专家论证意见，制定切实可行的方案，充分发挥政府能动作用，依法依规解决拆迁遗留问题。
果不其然。8月28日，罗湖区政府发布了相关通告。通告称，根据市委市政府的决策部署，罗湖区正在加大力度开展城市更新，以完善城市功能，推进产业升级，消除安全隐患，提升民生福祉，实现综合、立体、全面的更新和提升。目前，罗湖区部分已批规划的以旧住宅改造为主的拆除重建类城市更新项目，因拆迁谈判问题停滞不前，规划中的公共利益长期无法实现，已签约业主的回迁诉求日益强烈，现业主的生活环境日趋恶劣，滋生了大量安全隐患及社会不稳定因素。通告根据《深圳市城市更新办法实施细则》第七十一条的规定：“拆除重建类城市更新项目在城市更新单元批准两年后，仍因搬迁谈判未完成等原因未能确认项目实施主体的，经综合判断确有实施必要性和紧迫性，且符合《国有土地房屋征收与补偿条例》相关规定，可以优先纳入征收范围”。敦促以旧住宅区改造为主(已批规划)的拆除重建类城市更新项目中的未签约业主与市场主体积极协商拆迁谈判问题，尽快达成一致意见。通告强调，对于久拖不决的，罗湖区政府将依法规解决拆迁遗留问题，确保回迁房、保障房、公共配套设施等城市更新公共利益尽快落地，消除安全隐患，保障民生福利，打造宜居宜业城区。
通告的内容显示出罗湖区政府打破“久拖不决”的老旧住宅更新僵局的决心。对此，罗湖区城市更新局副局长袁亮表示，区政府依法依规推动木头龙等老旧住宅区更新改造、维护公共利益的决心坚定不移。区更新部门对老旧住宅类更新项目不能坐视其“烂尾”，区里希望未签约业主尽快与开发单位沟通达成一致，促成项目早日动工。他明确表示，区有关部门正在着手制订行政征收和土地整备有关方案，一旦有需要即可启动征收程序。
罗湖区翠竹街道办事处发展更新部负责人表示，将按照通告精神，积极配合区城市更新局，不折不扣执行区委区政府的决策，完成好区里交办的各项任务。尤其要以人为本做好未签约业主的工作，搭建好市场主体与未签约业主的沟通交流平台，进一步深入宣讲相关政策法规，力促双方达成一致。自2010年起， 翠竹街道办多次派驻人员作为劝签小组，深入谈判第一线，为业主宣讲政策、消除疑虑。自2016年6月翠竹街道发展更新部成立至今，成功促签19户。
益田集团10年坚守付出15亿
木头龙小区始建于上世纪80年代，有61栋楼宇、共1340户住户。是我市早期建设的多层住宅，小区房屋楼龄都在30年以上，经相关机构检测评定为Dsu级，均为危楼。小区道路狭窄，交通拥挤，地下管网老化失修，生活市政设施相对落后。遇到恶劣天气，小区的树木常常被风刮倒，且逢雨易涝。小区的消防、监控等设施也都滞后，给安全管理带来较大困难。
从2007年木头龙小区酝酿改造之初，益田集团就开始介入和参与其中。此时我市的城市更新办法和更新细则尚未出台。益田集团于2009年正式向市政府申报将木头龙列入城市更新单元计划，2010年木头龙小区成功获得市政府批准列入第一批城市更新单元。2013年4月，市规土委通过了益田集团提交的木头龙片区城市更新专项规划设计的审批。2010年3月，益田集团开始与小区业主签订《拆迁补偿协议书》，至今已有超过98%的业主完成签约并搬出了小区，但有不到2%的业主因追求“高回报”的心理预期得不到满足或其他种种原因迟迟不肯签约，加之相关法律法规的欠缺或不尽完善和城市更新本身的复杂性，令木头龙这一老旧住宅类更新项目陷入举步维艰的尴尬境地。目前“已签业主熬不起、发展商耗不起、未签业主惹不起”的局面未有根本改观。
作为深圳市第一批列入旧改的城市更新项目，益田集团在木头龙项目推进过程中经历了许多的困难与挫折。该集团本着“改善片区环境、提升城市功能、升级区域交通网络、完善城市生活配套”的初心投身木头龙改造，从2007年算起，总计投入约15亿元。这期间，服务租赁市场水涨船高，益田集团从业主利益考虑，主动上调过渡期租金至每月70元/㎡，仅业主租金每年就需支付近亿元。
在罗湖区委区政府高度关注和各职能部门的监管引导下，益田集团秉承“诚信、公平、尊重”的原则，取得了木头龙绝大部分业主的理解和配合。值得一提的是，经各方共同努力，促成了2016年12月12日，30户木头龙业主在深圳益田威斯汀酒店集体签约，使木头龙城市更新项目签约率及签约面积双双逼近98%。截至今年8月初木头龙项目签约户数和签约面积均已超过98%。但作为旧住宅区城市更新的独特样本，木头龙小区权利主体分散，业主利益诉求有差异，很难达成100%的统一意见。罗湖区政府通告的出台，无疑为打破木头龙项目的僵局注入了一支“强心剂”。
益田集团成立于1996年，经过二十多年的发展，已成为集智慧地产、旅游商业、新型产业、医疗健康、文化教育、金融等6大板块为一体的多元化集团公司，集团总资产逾300亿元。基于强烈的社会责任感及较丰富的开发经验，益田积极投身深圳城市更新，相继于罗湖、龙岗、坪山开展三大城市更新项目。木头龙是益田集团第一个旧改项目，集团对此高度重视，聘请国际建筑大师操刀设计，引入国际化先进理念，斥巨资重点建设，希望将其打造成为一个高品质、健康生态、地标性都市综合体，包含完美人居生态景观、现代化生态社区、高端集中商业及大型文化中心“朗朗音乐世界”等。
在去年12月12日的业主集体签约现场，中信银行深圳分行为益田集团提供了47亿的授信额度，支持木头龙等更新项目建设。该行负责人表示，中信银行愿意做益田忠实的资金后盾，帮助业主监督益田集团合理使用资金。并期待木头龙项目所有签约能够尽快完成，尽早动工，尽快完工，让业主早日回迁。
在罗湖区政府通告颁布和木头龙签约率突破“双98%”之际，益田集团呼吁未签约业主能积极响应区政府的号召，和益田集团平等协商洽谈，同时也希望未签约业主能够体谅一千三百多户长期漂泊在外业主的磨难，顾全大局，为和谐社会发展做出贡献，尽早与市场主体完成签约。益田集团也将不负木头龙全体业主的重托，把小区打造成现代化社区和旧改标杆，确保回迁房、保障房、公共配套等设施顺利落地，与政府、业主携手共建美好新家园。
业主日思夜想梦回新家园
在8月18日的研讨会上，木头龙业主卢叔代表1300多户已签约业主发言。他介绍，木头龙住宅区大多数业主都是深圳市早期企业的下岗职工，也是特区的“开荒牛”。一般年龄都在60-70岁，高的90多岁，部分是退伍军人，还有少数“老革命”。大部分业主只有木头龙唯一的房子。木头龙更新改造，大家非常支持，绝大多数业主积极签约，并于2011年搬出小区，临时在外面租房居住。由于项目迟迟不能动工，许多业主从临时安置变成了长期在外租房无家可归，过着漂泊的生活。近年来，因房租高涨，不少业主多次搬家，每搬一次，都有经济损失。一些高龄业主还陷入了房东拒绝租房的困境。居无定所的状态给小孩读书、老人看病、下一代成家等都造成困扰。生活的奔波和精神上的煎熬对业主是个沉重的打击，小区已有30多位业主搬离后相继辞世。许多业主含泪哭诉：“这样的日子还要熬到何时?”
卢叔说，未签业主虽然不到2%，但仍左右着项目的进程。在这些未签业主中，有些采取回避、置之不理的态度，以各种借口和理由拒绝与发展商见面和商谈;有些是向发展商漫天要价，提出各种不合理的条件，致使发展商无法接受，更谈不上签约。有的未签约业主认为，拖延时间越长，得到的利益越多。如果再不采取有效的措施和办法，任其下去，对垒的局面难以彻底改变，项目完成仍是遥遥无期。
另一位木头龙改造的坚定支持者、国有企业退休干部杨阿姨是最早签约的业主之一。多年前她就通过媒体呼吁加快改造进程，别让大家再四处漂泊。她说，木头龙广大业主要提高生活质量，实现一好百好，一了百了，就要走城市更新的路子。
8月28日，罗湖区政府通告发出后，木头龙广大已签约业主奔走相告。今年75岁的潘阿姨是原宝安县的一名退休教师，上世纪80年代退休后就住在木头龙。她的老伴不久前离世。通告的发布让潘阿姨激动万分，看到了回家的希望，老伴的牌位也盼着安放到自己家中。她说，看到政府通告，我们已签约业主真的是欢欣鼓舞。
业主文先生曾是一名建筑从业者，他对木头龙的房屋建筑质量表示了极大的忧虑。认为整体重建是治本之策。早改早消除安全隐患，早改早回新家。从这个意义上说，罗湖区政府通告无疑是一场“及时雨”。业主陈先生、王先生、陆先生等连声感谢罗湖区政府发出通告，让广大业主迎来了曙光。他们认为，一千多户业主多年来有家不能回，长期在外漂泊，背离了和谐社会的真谛，希望政府深度引导项目进程，让广大业主早日回迁。
木头龙广大已签约业主对罗湖区政府及有关部门穷尽法律法规及办法，在关键时刻出台通告推动城市更新进程的各项举措表示赞赏，并盼望我市酝酿已久的城市更新条例早日出台，让老旧住宅类更新改造步入科学、有序和法制的轨道，同时营造推进木头龙城市更新的良好社会舆论环境。
各方解读建言“公共利益”
市场化的城市更新项目是否存在公共利益?答案应该是肯定的。首先城市更新的终极目标就是实现城市功能的提升和人居环境的改善。正如罗湖区政府通告中所说的，是要“打造宜居宜业城区”，其民生导向十分明确。
具体到木头龙项目而言，该项目建成后，将提供保障性住房5.39万㎡，社康中心、幼儿园等公共配套面积9160㎡，市政路等公共开放空间3892㎡，道路拓宽及新增绿化12368㎡。据初步测算项目的公共利益贡献率约20%。
在8月18日举行的研讨会上，多数专家学者对市场化的城市更新项目具有公共利益属性持肯定态度，并针对因极少数人不签约而使项目久拖不决，提出了“行政征收、土地整备”的破解之策。
清华大学教授刘洪玉认为，世界范围城市更新的发展历史表明，其本质就是从公共利益出发的人类生产活动。他介绍，老旧住宅小区的更新改造，联合国人居委早已列入政府的公共责任范畴。他指出，已经立项的旧住宅区更新项目涉及的公众利益包括完善社区公共配套设施与服务，提升基本公共服务水平;改造社区环境，提升社区安全健康水平;实施危旧房改造，提升建筑安全健康水平等。正因为旧住宅区更新项目涉及众多公众利益，政府才当仁不让参与其中。
广东外语外贸大学教授、博士生导师耿卓指出，如果认为开发商主导的旧住宅区的更新改造获得了商业利益，就没有了公众利益，这种认识显然是错误的。他表示，老旧住宅小区的拆除重建，首先就是为了公众利益，即使开发商有增值收益分享，也属于正当的合法权益。
中国综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁认为，旧改项目是提升城市面貌和价值的举措，具有公共利益属性。旧改项目中有政府规定的保障房部分，是明确的公共利益成分。同时，旧改项目规划中要求配套建设的教育、医疗等公共配套设施，都具有公共利益属性。
北京大学法学院兼职硕士导师、广东省立法咨询专家、万科前法律顾问颜雪明介绍，新的民法总则规定，“民事主体不得滥用权利，损害国家利益、社会公共利益和他人权益。”他认为，作为区分所有权的小区业主，在绝大多数业主已经签约同意重建的情况下，个别业主为了谋取过高利益，阻挠项目整体拆迁的行为，就是典型的滥用权利，损害了其他业主利益和公众利益，违背了民法精神。木头龙小区1300多户业主已经有超过98%的业主签约，只有不到2%反对拆迁，这样一个绝对少数的人群，可以对抗绝大多数人的意志，损害绝大多数人的利益，在任何地方都是不可理解，不可思议的。在所有的住宅小区，每一个业主的利益都与他人利益联系在一起。重大的公共事务，应当服从占绝大多数的集体决定。
深圳市政协委员、广东晟典律师事务所高级合伙人陈治民建议，深圳用好用足经济特区和较大市立法权，借鉴国内外先进城市的经验做法，依法创新，早日出台切合深圳实际的法律法规，让老旧住宅类城市更新步入快车道，提升城市品质、完善城市功能、拓展产业空间，促进可持续发展。
城市更新对于老城区罗湖而言，无疑是“一子落，满盘活”的关键一招，罗湖区政府通告对于木头龙等老旧住宅类更新项目，也是让“满盘皆活”的大招。
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